Российская избирательная система: путь к честной политической конкуренции и легитимным выборам

Featured Image

Александр Пожалов
Директор по исследованиям Фонда ИСЭПИ

Предстоящих 18 сентября выборы в Госдуму РФ ждут не только сами участники избирательного процесса, но и многие зарубежные эксперты и наблюдатели, интересующиеся состоянием и развитием политической системы в России. В памяти многих исследователей еще свежи воспоминания о феномене «болотных протестов» 2011-2012 гг., спровоцированных результатами выборов депутатов Госдумы уходящего созыва. Поэтому по мере приближения дня выборов депутатов Госдумы нового созыва регулярно ставятся вопросы о том, какие уроки извлекла власть и политическая система в целом из событий 2011 года.

Лозунг «Вы нас даже не представляете» — один из популярных лозунгов участников акций протеста в Москве в декабре 2011 года — имел сразу несколько адресатов. С одной стороны, он предназначался действующей федеральной власти, которая, как считали сами протестующие и впоследствии многие исследователи, не ожидала (не представляла себе – couldn’t imagine), к какому общественному подъему приведет избирательная кампания 2011 года и как ярко со стороны «рассерженных горожан» и оппозиционных политиков будут артикулированы требования честных конкурентных выборов.

Но с другой стороны, в ничуть не меньшей степени эти слова адресовались и только что избранным депутатам Госдумы, в том числе от оппозиционных партий, выходившим на трибуны митингов в Москве. За единичными исключениями, протестующие не видели в них своих легитимных представителей (representatives), так как в декабре 2011 года недовольные властью избиратели либеральных взглядов были лишены возможности осознанно проголосовать за праволиберальную партию — но также не могли и выбрать беспартийного кандидата в мажоритарном округе или повлиять на распределение кандидатов в списках всего 7 партий-участников. Ведь в 2011 году выборы в Госдуму проходили полностью по пропорциональной системе с закрытыми списками кандидатов. А праволиберальные партии либо лишились регистрации и не смогли ее восстановить к выборам («Республиканская партия России» Владимира Рыжкова, «Партия народной свободы» Владимира Рыжкова, Михаила Касьянова, Бориса Немцова и Владимира Милова), либо в последний момент остались без своих лидеров (казус партии «Правое дело», из которой на предвыборном съезде в сентябре 2011 года были элиминированы предприниматель-миллиардер Михаил Прохоров и его сторонники, с которым избиратели правых взглядов связывали надежды на обновление парламента и политическую конкуренцию). В результате протестно настроенным избирателям либеральных взглядов в мегаполисах оставалось делать выбор от противного – «За любую партию, кроме «Единой России», а не по принципу идеологической близости с той или иной партией.

Таким образом, протестный лозунг «Вы нас даже не представляете» емко отразил кризис имевшейся на тот момент модели представительной демократии в России и ее политических практик. Не случайно задачи повышения открытости институтов государственного управления и политической системы, развития системы общественного контроля, обеспечения дополнительных гарантий для политической конкуренции стали основополагающими для предвыборной программы Владимира Путина на президентских выборах в марте 2012 года. А после его победы – воплотились в конкретные положения программных «майских указов», подписанных президентом РФ в день инаугурации, 7 мая 2012 года.

За прошедшие четыре с половиной года и четыре цикла региональных выборов в России властям удалось «расшить» и качественно перенастроить большинство узких мест прежней системы политического участия.

Прежде всего, принципиально изменился сам тип избирательной системы на выборах депутатов Госдумы. Вместо полностью пропорциональной системы, допускавшей голосование только за закрытые партийные списки, новый созыв парламента будет избран по классической несвязанной смешанной системе: 225 мандатов распределятся между партийными списками пропорционально набранным голосам, еще 225 мандатов получат победители в одномандатных округах. Таким образом, российский избиратель в 2016 году сможет не только выразить поддержку наиболее близкой ему политической партии, но и проголосовать за конкретного кандидата в своем одномандатном округе.

Сами потенциальные кандидаты и лидеры общественного мнения теперь меньше зависят от диктата партийной бюрократии и делегатов партийных съездов, распределяющих своими решениями места в предвыборных списках партий, так как могут баллотироваться как от партий, так и в порядке самовыдвижения, собрав подписи в количестве 3% от числа избирателей в округе. Каждый субъект РФ, даже самый малочисленный, гарантированно получит в новом созыве Госдумы своего представителя по одномандатному округу, который будет связан обязательствами именно перед избирателями данного региона, а не партийными элитами.

Снижен заградительный барьер для партийных списков, допущенных к распределению депутатских мандатов по пропорциональной системе. В 2011 году он составлял 7%. Тогда именно отсутствие перспектив у леволиберальной партии «Яблоко» преодолеть планку 7% и, как следствие, высокая вероятность «потери» своего голоса подтолкнули многих избирателей либеральных взглядов проголосовать за идеологически чуждых им коммунистов из КПРФ и социал-демократов из «Справедливой России», которые по всем социологическим опросам гарантированно проходили в парламент. К 2016 году и на федеральном уровне, и на уровне выборов в легислатуры субъектов Федерации проходной барьер снижен до 5%.

Существенно расширен коридор возможностей для участия политических и общественных лидеров, групп граждан в партийной политике. К выборам в Госдуму 2011 года в России оставалось только 7 политических партий. Это стало прямым последствием того, что несколькими годами ранее ведущие парламентские партии проголосовали за увеличение минимальной численности партий в России до 40 тыс. членов, т.е. против своих потенциальных конкурентов. Уже в 2009 году сразу 7 национальных партий лишились лицензии, а последующие попытки новых партий получить госрегистрацию не увенчались успехом. Единственным каналом вхождения «новых лиц» в федеральную политику оставался путь договоренностей с лидерами одной из 7 партий – владельцев официальной лицензии. Однако судьба партийного проекта Михаила Прохорова в 2011 году наглядно продемонстрировала все риски такой модели сотрудничества. Бывшее руководство партии «Правое дело» и лидеры ее региональных отделений на предвыборном съезде дезавуировали все имевшиеся договоренности с Михаилом Прохоровым — как предполагают многие эксперты и сам будущий третий призер президентских выборов 2012 года, с одобрения тогдашних кураторов внутренней политики в Кремле.

На таком фоне в 2012 году в России была инициирована глубинная реформа партийного законодательства. Минимальная численность членов партии была снижена с 40 000 до 500 членов. С 5 до 7 лет увеличен «защищенный период», в течение которого партия не может быть ликвидирована по судебному решению даже в случае пропуска всех избирательных кампаний любых уровней. Как следствие, уже в региональных выборах 2013 года участвовало несколько десятков политических партий, хотя большинство из них и получили символические десятые доли процента голосов. На момент назначения выборов в Госдуму в 2016 году в России зарегистрировано 74 партии с правом участия в выборах. Из них в последний Единый день голосования (сентябрь 2015 года) в региональных и муниципальных выборах приняли участие 49 партий.

Благодаря более демократичным правилам регистрации политических партий, в России фактически перестал существовать феномен так называемой «несистемной оппозиции». Даже радикальные критики государственной власти и реализуемого ею курса, которые по прежним правилам не могли зарегистрировать собственные партии, теперь находятся в легальном политическом поле. Это, в частности, партия ПАРНАС / «Партия народной свободы» (лидер — Михаил Касьянов, попытавшаяся накануне выборов в Госдуму стать центром консолидации гражданских протестных активистов (во главе с Алексеем Навальным) под брендом «Демократическая коалиция», партия «Демократический выбор» (лидер — Владимир Милов), а также ряд малых партий ультралевого толка.

По сравнению с 2011 годом, в 2016 году намного мягче стали «квалификационные» требования к непарламентским партиям для участия в выборах в Госдуму. В отличие от некоторых западных демократий, в России не существует разделения политических партий на региональные и национальные. Любая партия, получив официальную регистрацию, получает право выдвигать кандидатов на выборы и на общенациональном уровне, и в каждом из субъектов Федерации, даже если здесь у партии нет регионального отделения. В связи с этим на выборах разных уровней в России применяется система «квалификационного отбора» партий для участия в основных выборах. Партии, добивавшиеся успеха на последних выборах, получают право выдвигать кандидатов на следующих выборах без каких-либо дополнительных требований. Остальные малые партии, а также партии-новички должны доказать наличие у них стартовой поддержки избирателей, собрав определенное число подписей избирателей.

В 2011 году квалификационный ценз для непарламентских партий, позволяющий им участвовать в выборах разных уровней без сбора подписей, был фактически запретительным. Партиям, не представленным в Госдуме, требовалось иметь собственных депутатов не менее чем в 28 субъектах Федерации (из 83), и ни одна непарламентская партия даже близко не соответствовала этим требованиям. Как следствие, 3 малых партии, принявшие участие в выборах в Госдуму 2011 года, собрали по 150 тыс. подписей избирателей каждая. Непарламентская партия, не имеющая собственных депутатов в региональном парламенте, не могла зарегистрироваться на региональные и муниципальные выборы в этом регионе без сбора подписей (как правило, от 1% до 2% от численности избирателей).

В 2016 году квалификационные требования упростились на порядок. Без сбора подписей на выборы в Госдуму допускаются непарламентские партии, представленные хотя бы в 1 региональном парламенте (из 85). Для участия в выборах в региональные легислатуры без сбора подписей партии теперь необязательно быть представленной в этом парламенте: достаточно набрать не менее 3% голосов избирателей на предыдущих выборах в этом регионе или быть представленной в муниципальных советах депутатов в этом субъекте РФ. Появилась и дополнительная «квалификационная льгота» для малых партий, желающих участвовать без сбора подписей только в муниципальных выборах.

Благодаря новым требованиям, у малых партий в предстоящем цикле намного больше возможностей для участия в выборах разных уровней. В 2016 году на выборах в Госдуму не потребуется собирать подписи избирателей уже 14 политическим партиям, из которых 10 — непарламентские, охватывающие весь идеологический спектр от «коммунистов» до «прозападных либералов» (в 2011 году такой льготой по факту располагали только 4 парламентские партии). Одновременно с выборами в Госдуму состоятся выборы в 38 региональных легислатур, и на этом уровне выборов смогут не собирать подписи от 5 партий (Законодательное Собрание г. Санкт-Петербурга) до 18 партий (Народное Собрание республики Дагестан). Еще большему числу партий не требуется собирать подписи избирателей на выборах в муниципальные советы депутатов. Кроме того, с 2012 года освобождены от сбора подписей избирателей на выборах мэров и глав муниципальных образований кандидаты от всех 74 зарегистрированных политических партий.

За несколько лет преобразований в партийно-избирательной системе к выборам 2016 года серьезно изменилось качество публичной власти в России и ее институтов. Одним из краеугольных камней политических реформ 2012-2015 годов стало возвращение прямых губернаторских выборов (в нескольких регионах, прежде всего на Северном Кавказе, главы регионов избираются голосованием депутатов региональных легислатур). Накануне парламентских выборов 2011 года менее 50% российских губернаторов имели опыт успешного участия в прямых выборах: избирались губернаторами на прямых выборах (еще до их отмены в 2004 году), депутатами региональных легислатур или Госдумы по мажоритарным округам, мэрами городов и муниципальных районов. Это отрицательно сказалось на качестве региональной власти и стало одной из причин слабого выступления правящей партии «Единая Россия» (с губернаторами во главе списков) на выборах 2011 года во многих регионах. Как следствие, в течение полугода после выборов в Госдуму 2011 года более двух десятков губернаторов оставили свои должности. Накануне федеральных выборов 2016 года уже около 80% глав субъектов Федерации в России прошли в прошлом через прямые мажоритарные выборы разного уровня.

Кроме того, теперь через опосредованную процедуру народного волеизъявления проходят все члены Совета Федерации — верхней палаты российского парламента, «палаты регионов». Сенатором от исполнительной власти субъекта Федерации становится один из трех кандидатов, который был включен в соответствующий список кандидатом в губернаторы в ходе всенародных выборов. Сенатором от законодательной власти субъекта РФ теперь должен предварительно избираться депутатом соответствующей региональной легислатуры. Введен обязательный «ценз оседлости» для сенаторов в том регионе, который они представляют, что положило конец прежней практике назначения в «палату регионов» столичных лоббистов от крупного бизнеса или федеральных ведомств.

Наконец, перед выборами 2016 года серьезный шаг на пути к обновлению депутатского корпуса, повышению уровня подготовленности своих кандидатов к работе с избирателями и открытой конкуренции в поле публичной политики сделала правящая партия «Единая Россия». С 2007 года партия начала внедрять механизм проведения внутренних праймериз по отбору кандидатов на выборы разных уровней. Но только в 2016 году на федеральном уровне «Единая Россия» реализовала наиболее открытую и демократичную модель праймериз, при которой побороться за право выдвижения на выборы в Госдуму от партии смогли и ее члены, и беспартийные кандидаты, а проголосовать на праймериз имели право не только члены и сторонники «Единой России», а любые избиратели независимо от их партийных пристрастий. Кампания предварительного голосования «Единой России» стала центральным событием весны для всех политических партий. За право быть включенным в список кандидатов от «Единой России» (400 мест) или быть выдвинутым от партии в одномандатных округах (225 мест) боролись 2777 кандидатов. В праймериз приняли участие более 10,5 млн. человек (около 9,5% российских избирателей), что на порядок превысило показатели 2011 года (тогда в праймериз «Единой России» участвовало менее 0,5% избирателей). Кампания предварительного голосования сопровождалась двухмесячным периодом дебатов, встреч с избирателями, агитационной активности кандидатов и их сторонников и в большинстве субъектов Федерации проходила в условиях реальной конкуренции и непредсказуемости конечного исхода. Уже по итогам праймериз стало очевидно, что в сентябре состав фракции «Единой России» в Госдуме обновится не менее чем на 40%: из 238 действующих депутатов «Единой России» около 100 депутатов либо не пошли на праймериз, либо проиграли борьбу за право выдвижения в округе или за проходное место в партийном списке кандидатов.

Тот путь качественных изменений, который российская партийно-избирательная система прошла за период с 2011 по 2016 год, позволяет большинству наблюдателей говорить о том, что перед федеральным избирательным циклом 2016-2018 гг. в России действительно созданы все институциональные условия для обеспечения открытой и честной политической конкуренции. Помимо институциональных преобразований, произошли и другие значимые перемены. На две трети обновился состав Центральной избирательной комиссии РФ, которая отвечает за организацию и проведение федеральных выборов. Ее возглавила правозащитник Элла Памфилова, до перехода в ЦИК РФ являвшаяся Уполномоченным при президенте РФ по правам человека и обладающая безупречной репутацией и авторитетом и для власти, и для оппозиции. У правящей партии нет былой монополии на использование на выборах образа сверхпопулярного национального лидера Владимира Путина. В работе нового общественного движения «Народный фронт «За Россию!» (Общероссийский народный фронт, ОНФ), которое возглавляет Владимир Путин, задействованы представители более 20 политических партий; активисты ОНФ выдвигаются на выборы 2016 году от разных политических сил, а не только в составе «Единой России» (как было в 2011 году). Стремясь избавиться от негативного имиджа «партии чиновников» и упреков в использовании административного ресурса, «Единая Россия» отказалась от распространенной в 2011 году практики включения в предвыборный список федеральных министров и большинства губернаторов. Таким образом, внутрироссийские наблюдатели в основном сходятся во мнении, что по итогам сентябрьского волеизъявления граждан в России появится более репрезентативный, профессиональный и многопартийный депутатский корпус.

List of Comments

No comments yet.