Многосторонняя торговая система: причины идеологического кризиса и позиция России

Featured Image

Татьяна Исаченко

Профессор кафедры международных экономических отношений и внешнеэкономических связей МГИМО

Политическая экономия или экономическая политика

Международная торговля и инвестиции традиционно являлись важными факторами развития мировых политических процессов и формирования системы международных связей, однако в последние два десятилетия их значение еще более усилилось. В период после окончания «холодной войны» и установления рыночных отношений практически во всех странах мира именно экономические инструменты, в частности регулирование торговли и инвестиций, заняли одно из главных мест в арсенале средств реализации национальных интересов. Учитывая тот факт, что торговля является одной из важнейших сфер формирования национального благосостояния, распределения мирового богатства и достижений во всех формах (товары, услуги, знания), можно утверждать, что каждая страна стремится закрепить свои позиции  на внешних рынках. Это необходимо для получения доступа к самым современным технологическим достижениям и инновациям, продвижения своих производителей на максимально благоприятных условиях и, в то же время, сохранения ограничений на доступ на национальные рынки в «чувствительных» секторах экономики. В глобальной экономике необходимо сделать выбор не между либерализацией и протекционизмом в принципе, а в степени и масштабах этих процессов и определении ключевых партнеров. Торговая политика является  компромиссом между зачастую диаметрально противоположными интересами отдельных промышленных кругов и политических групп. Конкуренция за принимаемые решения становится все более активной и не предполагает лишь простую политическую поддержку своих интересов в рамках формирования национального законодательства.  Принятие внутри – и внешнеполитических решений и регулирование внешнеэкономических связей дополняют друг друга и исходят из интересов национального бизнеса, обеспечивающего уровень благосостояния и авторитет на мировых рынках, что, в свою очередь, позволяет влиять на правила игры.

Традиционный подход к изучению торговой политики был основан на соображениях рациональности применения тех или иных мер. При этом, очевидно, что многие применяемые ограничения (тарифы, квоты, субсидирование отдельных отраслей) имеют негативные последствия для общества и потребителей. Для того, чтобы понять мотивы применения таких мер, следует учитывать действие других факторов, которые влияют на принятие решений в сфере торговой политики и не всегда связаны с эффективностью и рациональностью в масштабе (с точки зрения интересов) национальной экономики. К числу таких факторов относится скрытое или явное лоббирование интересов отдельных политических кругов и групп. В качестве одного из примеров можно привести соглашение о создании Североамериканской зоны свободной торговли (НАФТА), когда так называемое «сахарное лобби» смогло продвинуть свою позицию в Конгрессе США. Другим примером может служить позиция сельскохозяйственного лобби Франции по повестке дня Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров в рамках ВТО, предусматривающей либерализацию торговли и не отвечающей интересам французских и европейских сельхозпроизводителей.

В настоящее время политический фактор играет крайне важную роль в развитии переговорного процесса по вопросу Соглашения о Трансатлантическом торговом и инвестиционном партнерстве (ТТИП) и Соглашения о Транс-Тихоокеанском партнерстве (ТПП), содержание которых не во всех случаях отвечает интересам всех заинтересованных сторон. Пример данных соглашений отчетливо демонстрирует, что уже не экономические субъекты и национальный бизнес, а государства стремятся при помощи инструментов торговой  политики обеспечить своим компаниям беспрепятственный доступ на внешние рынки товаров, услуг и капиталов, прочно закрепив свои позиции. Учитывая расстановку сил в мировой экономике, очевидно, что  в основе столь масштабной интеграции лежало стремление американских корпораций закрепить свои позиции на перспективных рынках и обеспечить преимущество в конкурентной борьбе.

Будучи тесно связанными с политикой, торговля и регулирование внешнеэкономической деятельности все чаще становятся предметом обсуждения не только в кругах экспертов и специалистов, но и в рамках общественных дебатов. Так, в частности, в процессе разработки положений соглашения ТТИП в странах ЕС развернулась масштабная  кампания по обеспечению прозрачности информации о ходе переговорного процесса. Одним из наиболее серьезных спорных вопросов стало использование так называемого механизма разрешения инвестиционных споров между инвестором и государством[1], который позволяет инвесторам выдвигать иски против государств в целом и может существенно ограничить возможности ЕС вводить дополнительные ограничения, связанные с соблюдением экологических норм и стандартов здравоохранения.

Многостороннее регулирование vs. региональные соглашения

В этих условиях вполне обоснованным и необходимым является  развитие и расширение системы соглашений ГАТТ/ВТО, как основного механизма, обеспечивающего прозрачность правил и инструментов регулирования торговли товарами, услугами, знаниями. Следует подчеркнуть, что подписанное в 1947 году соглашение ГАТТ, ставшее предшественником и базой для развития Всемирной Торговой Организации (ВТО), изначально было направлено, во-первых, на либерализацию торговли, а во-вторых, на регулирование этих процессов в мирных условиях. Современные соглашения ВТО представляют собой уже не столько инструмент либерализации, сколько средство обеспечения недискриминационного и прозрачного подхода к применению протекционистских мер.

Двусторонние и плюрилатеральные соглашения представляют важную угрозу современной многосторонней торговой системе, находящейся в состоянии перманентного кризиса, начиная с первого крупного провала переговоров Доха-раунда в Сиэтле в 1999 году. Изначально являющиеся составным и неотъемлемым элементом системы многостороннего регулирования, в настоящее время они превращаются в серьезную альтернативу, грозящую размыванием правил ГАТТ/ВТО и, как следствие, утратой решающего значения правил ВТО.  С институциональной точки зрения, безусловно, трудно будет найти альтернативу такому форуму, как ВТО. Тем не менее,  с точки зрения выработки правил издержки многосторонней либерализации могут заставить страны отказаться от серьезных уступок в рамках всей системы ВТО и искать другие стимулы для экономического роста, защиты окружающей среды и обеспечения финансовой стабильности. В этом случае возрастает роль экономической дипломатии на региональном и двустороннем уровне и, соответственно, проведение дифференцированной политики в отношении отдельных партнеров.

Двусторонние и плюрилатеральные соглашения  являются инструментами экономической дипломатии, которая зачастую оказывается более эффективной по сравнению с традиционной дипломатией. Их значение еще больше усилилось в условиях определенного кризиса ВТО, обусловленного фиаско Дохийского раунда переговоров, необходимостью совершенствования многих институциональных механизмов, в том числе механизма разрешения споров (МРС) и системы принятия решений, а также усилением значения проблем, выходящих за рамки традиционной международной торговли.  Развитие мировой экономики опережает процесс формирования адекватных правил, результатом чего становится поиск новых форматов регулирования взаимоотношений между странами и обеспечения своих интересов на мировых рынках. Это явление можно охарактеризовать как «идеологический кризис» многосторонней системы регулирования. На практике это означает поворот к фрагментации мировой торговли и предпочтение региональных и кросс-региональных форумов многосторонним, поскольку в этом формате легче добиваться уступок и контролировать поведение партнеров. Кроме того, в случае подписания соглашений с основными партнерами, правительству легче добиться политической поддержки в конкретных условиях. Так, например, запуск переговоров по созданию ТТИП вряд ли был бы возможен, если бы Европа не оказалась в ситуации экономического и политического кризиса, связанного с событиями на Ближнем Востоке.

Новые вызовы  и новые горизонты

Одной из сфер сотрудничества, в которой в значительной степени «размываются» правила ВТО, стала торговля услугами. Являясь одной из важнейших сфер, стимулирующих и сопровождающих торговлю товарами (финансовые, логистические, инжиниринговые услуги и др.), и, одновременно, серьезнейшей платформой конкурентной борьбы, торговля услугами призвана получить новый импульс в рамках Соглашения о торговле услугами. В 2013 году США инициировали переговоры по новому соглашению по торговле услугами, которое, в отличие от ГАТС, может стать менее масштабным по количеству участвующих стран, но более глубоким по уровню проработки.

Важной проблемой современной системы многостороннего регулирования стало одностороннее применение экономических санкций в качестве ограничительного инструмента экономической дипломатии[2].  Как уже отмечалось выше, система ГАТТ/ВТО была нацелена  исключительно на решение экономических вопросов, что позволяло в течение всего периода их существования говорить о «мирном» характере их деятельности и минимальной политизации переговорного процесса в ГАТТ/ВТО. События последних лет, прежде всего конфликты в Восточной Европе (Россия – Грузия, Россия – Украина) спровоцировали применение взаимных экономических санкций, главным образом в отношениях между Россией и ее основными партнерами – ЕС и США. Следовательно, с особой остротой встал вопрос о том, насколько введенные запреты и ограничения могут быть обоснованы правилами ВТО, в частности статьей XXI ГАТТ, позволяющей вводить ограничения, которые договаривающиеся стороны считают необходимыми для защиты своей безопасности.  Очевидным остается лишь тот факт, что ни одна из сторон конфликта не сочла возможным оспорить введенные и постоянно продлеваемые ограничения, поскольку это потребовало бы четкого определения понятия безопасности и могло бы послужить препятствием для использования таких мер в дальнейшем.

Таким образом, становится очевидным, что в последние годы ВТО столкнулась с серьезными вызовами, часть из которых явилась следствием глобального кризиса, а часть — результатом ошибок, допущенных в ходе переговорного процесса в предшествующие годы и нежелания некоторых стран идти на компромисс. Как отмечают многие эксперты, «…Сложный, но все-таки наметившейся компромисс по итогам Министерской конференции на Бали, а именно сложности в реализации Балийских договоренностей, возникшие в ходе работы ВТО летом 2014 года по причине разногласий в позициях ключевых игроков в очередной раз послужили поводом для обсуждения тезиса о  «кризисе доверия» к ВТО»[3]. Тем не менее, несмотря на глубокий политический, институциональный, идеологический и экономический кризис, ВТО продолжает искать пути выхода из сложившейся (крайне сложной) ситуации. Очередная попытка была сделана на Министерской конференции в Найроби в декабре 2015 года, целями которой стала необходимость подтвердить целесообразность сохранения и дальнейшего развития ВТО, основываясь на достижениях организации за двадцать лет ее существования. Важным достижением конференции стало подтверждение ключевого принципа о совместимости и взаимной дополняемости многосторонних и региональных форматов сотрудничества, в том числе по вопросам Дохийской повестки дня, а также достижение договоренности о том, что плюрилатеральные форматы, прежде всего такие, как ТТИП и ТПП, должны являться предметом постоянного мониторинга в рамках деятельности Комитета по региональным торговым соглашениям ВТО. Наметились и положительные сдвиги в крайне сложном вопросе о сельскозяйственных экспортных субсидиях с учетом пожеланий развивающихся стран.  После трех лет переговоров, наконец, было объявлено о согласовании новой редакции  Соглашения по информационным технологиям (ITA-II).

Наконец, можно утверждать, что переговоры в Найроби определили направления и план работы на перспективу. Очевидно, что  одним из серьезных направлений должна стать институциональная реформа ВТО. Необходимость гибкого реагирования на динамичные изменения в мировой торговле и международном бизнесе требуют более гибкой системы регулирования, предоставляющей возможность оперативно реагировать на происходящие изменения. Нового подхода требует осмысление политического фактора развития международного экономического сотрудничества и недопустимости политизации торговли. Даже несмотря на снижение роли ВТО в целом, многосторонний механизм разрешения споров в рамках организации подтвердил свою состоятельность и также требует дальнейшего развития и реформирования.

Россия в многосторонней торговой системе и поиск альтернатив

После 19 лет сложных и противоречивых переговоров Россия присоединилась к ВТО на сравнительно благоприятных и выгодных для экономики в целом условиях. Несмотря на длительный переговорный процесс и более, чем трехлетнее членство, в стране не прекращаются дебаты о целесообразности участия в многосторонней системе регулирования торговли. В некоторых случаях звучат даже идеи о выходе из ВТО, хотя в истории организации до сих пор не было таких прецедентов. Безусловно, принятие обязательств потребовало от нашей страны определенных уступок, однако потенциал защиты своих интересов в значительной степени превышает издержки  участия.

Присоединение России произошло на достаточно сложном этапе существования ВТО. В рамках министерских конференций позиция России была озвучена по ключевым вопросам: принятию Соглашения об упрощении процедур торговли, применение торгово-политических санкций, созданию продовольственных запасов. Кроме того, продолжая процесс адаптации к условиям членства, Россия предпринимает серьезные усилия по расширению своих двусторонних и плюрилатеральных договоренностей, поскольку потенциал регионального и преференции используется Россией недостаточно и не выполняет роли инструмента создания благоприятных условий для выхода национальных производителей на внешние рынки. Позиция России в отношении регионального и преференциального сотрудничества заключается в том, что ПТС и РТС являются не альтернативой, а скорее дополнением к системе соглашений ВТО и позволяют углубить уже существующие связи, расширив и углубив сотрудничество в наиболее важных для участников секторах экономики и торговли. Формирование ЕАЭС, создание зоны свободной торговли с Вьетнамом, продолжающиеся переговоры с Израилем, инициация аналогичного диалога с другими заинтересованными странами – вот те альтернативы, которые могут существенно расширить возможности для выхода российских производителей на зарубежные рынки, при полном  соблюдении общепринятых  правил и норм.

Спустя три года с момента присоединения Россия и ЕАЭС стали извлекать пользу из наличия механизма разрешения споров, обозначив свои позиции по наиболее важным торговым вопросам. При этом  Россия одновременно является и ответчиком по нескольким серьезным искам, как например известный иск против Газпрома. Однако, как ни парадоксально это звучит, в данном контексте наличие споров означает интерес к рынку и лишь закаляет национальных производителей, одновременно позволяя понять тенденции мировой конъюнктуры.

В споре между сторонниками и противниками участия в многосторонних процессах без всякого сомнения должны победить не политические лозунги и амбиции, а жесткий  прагматизм: проще освоить практику применения защитных мер, доступных в рамках ВТО, нежели лишить своих производителей возможности  использовать цивилизованные пути обоснования и защиты своих интересов в целом. Это потребует определенных усилий как от страны, от ее партнеров, так и самой многосторонней системы, которая и в принципиально новых политических и экономических условиях  должна сохранить свою роль в качестве ведущего  форума для ведения экономического диалога.

[1] ISDS – investor-state dispute settlement – механизм, предполагающий, что действия принимающего государства по защите от нежелательных инвестиций могут быть оспорены в арбитражном суде. Несмотря на то, что обычной практикой разрешения инвестиционных споров занимается Международный центр по урегулированию инвестиционных споров при Всемирном банке (МЦУИС), в подобных случаях на самом деле часто происходит обращение  в рамках таких под эгидой международных учреждений, как Лондонский международный арбитражный суд, Международный Арбитражный Суд Международной Торговой Палаты, Международный арбитражный центр Гонконга или Арбитражный регламент ЮНСИТРАЛ.

[2] Исаченко Т.М. Экономическая дипломатия в условиях политического кризиса. // Вестник СПбГУ. Серия 5 – Экономика.-2015-№3

[3] Медведкова И/А/, Трудаева Т.А. Новые горизонты ВТО: перспективы  пост-балийского развития. // Российский внешнеэкономический вестник.- 2015 — №2

List of Comments

No comments yet.